Una aproximación teórica a la Ley 16/2017 de Cambio Climático de Cataluña: " El reto global más importante"

En el año 2017 la Comunidad Autónoma de Cataluña aprobó la Ley 16/2017, de 1 de agosto, de cambio climático. Esta norma pionera pretende regular las medidas encaminadas a la mitigación y adaptación al cambio climático en Cataluña. Analizaremos con detenimiento el Preámbulo de esta ley así como los artículos 1 a 3 (incluidos), 5 a 12 (incluidos) y 28 a 36 (incluidos).

Pinchando sobre el siguiente enlace se puede consultar su contenido: 

https://www.boe.es/buscar/pdf/2017/BOE-A-2017-11001-consolidado.pdf

Siguiendo la clasificación doctrinal que aportan los politólogos Vallés y Martí, los factores generadores de la lista de temas sobre los que se espera una intervención de los poderes públicos suelen ser:

1. Una emergencia imprevista. 
2. La magnitud de la población implicada. 
3. La aptitud organizativa de los implicados y su proximidad a determinados centros institucionales. 
4. Los recursos emocionales alimentados.

Así pues, a la luz del preámbulo de la Ley 16/2017 de cambio climático podemos realizar la construcción del problema del cambio climático y su incorporación a la agenda política.Veamos qué queremos decir con esto: 

En primer lugar, sobre la  "la magnitud de la población implicada":

El cambio climático es un fenómeno antrópico que nos afecta a todos, sin excepciones. El calentamiento global del planeta, como consecuencia de las emisiones de gases efecto invernadero (en adelante GEI), se materializa en alteraciones efectivas de las variables climáticas, que a su vez, están desembocando en un drástico incremento de agresivos fenómenos naturales que llevan aparejados cuantiosos daños económicos. 

El aumento de la temperatura del planeta, el deshielo del ártico y de la Antártida, la subida del nivel del mar, etc..; todo esto, como decimos, hace que la población mundial se encuentre realmente amenazada y en peligro. 

Resulta curioso –como mínimo- que el hombre deba protegerse del propio hombre. Hobbes inmortalizó el aforismo que decía: “Homo homini lupus”. Y en el concreto tema que nos trae aquí, el hombre es el problema y la solución al mismo tiempo. 

En segundo lugar, sobre "la aptitud organizativa de los implicados y su proximidad a determinados centros institucionales": 

Centros de investigación internacionales señalan que el CO2 en la atmósfera ha traspasado un umbral que no se había alcanzado en más de 800.000 años; compañías de seguros advierten que los daños y pérdidas derivados de fenómenos naturales llegan a más de 200.000 millones de dólares en la última década; las decisiones de la ONU ejercen una influencia determinante en favor de la actuación conjunta de los poderes públicos. 

Durante los últimos años, el papel de los gobiernos nacionales, regionales y locales ha sido primordial en el éxito de la política climática. Así, la ONU reconoce el trabajo realizado desde abajo hacia arriba, y alienta a seguir incorporando el problema climático en las agendas de los poderes públicos. 

Siguiendo con esa orientación bottom-up que sugiere la ONU (que a su vez recoge las aspiraciones y recomendaciones científicas), el Parlament de Cataluña se suma a la legislación protectora del planeta. 

En tercer lugar, sobre el modelo de elaboración utilizado y la selección de las propuestas: 

Una vez que una cuestión ha sido incorporada a la agenda política, las propuestas políticas se elaboran y se determinan siguiendo cuatro modelos, que están basados en la relación entre los objetivos fijados y los medios disponibles: 

1. Modelo racional. Este primer modelo presenta la selección de una política como resultado de un proceso presidido por la máxima racionalidad. 
2. Modelo racional limitado. Esta versión corrige los excesos idealistas del modelo anterior 
3. Modelo incrementalista. Este modelo entiende el proceso como resultado de negociaciones y compromisos permanentes entre todos los sectores afectados. 
4. Modelo “cubo de basura”. Este modelo muestra la posibilidad de procesos de decisión en los que no existe demasiada relación entre fines y medios. 

En la Ley catalana de cambio climático se trabaja con el modelo racional. Su proceso de optimización respondería a la siguiente explicación:

En este modelo racional, los diferentes grupos parlamentarios han tenido claros los objetivos que hay que alcanzar, han acumulado información exhaustiva sobre el cambio climático, los recursos disponibles para luchar contra sus efectos, las diferentes líneas de acción que permiten estos recursos, los efectos previsibles de cada alternativa, etc., y después se han concentrado en calcular la alternativa que aporta el resultado óptimo, mediante la aprobación de una ley muy avanzada en términos de derecho comparado. 

El resultado final ha sido la selección de una alternativa legislativa que ofrece los resultados más satisfactorios con el menor coste posible. 

Lamentablemente, la cuestión del cambio climático no ha estado exenta de controversias. 

Sin embargo, las desavenencias han sido exógenas. Dicho de otro modo, aunque el modelo catalán responde a la categoría que hemos denominado “racional”, lo cierto es que en otros ámbitos como el estatal o el europeo e incluso en el ámbito internacional o supra-europeo, la cuestión climática ha respondido y responde a otros modelos de elaboración de políticas. 

El propio preámbulo de la Ley relata el complejo y alambicado camino de la positivización de la protección del medio ambiente. 

Desde la Convención de 1992, pasando por el Protocolo de Kioto de 1997, hasta el Acuerdo de París de 2015, la comunidad internacional busca compromisos y acuerdos, mientras tiene que luchar contra influyentes negacionistas (del cambio climático) e intereses económicos coadyuvantes. 

La propia ley 16/2017 ha sufrido desavenencias con el Estado español en cuanto a la constitucionalidad de algunos preceptos. Hay cierta confusión entre las leyes del clima que pudiera desarrollar el Estado y esta Ley de Cambio Climático. Dejando al margen la controversia jurídica de la constitucionalidad o no de esta ley, lo cierto es que la ley catalana resulta ser pionera en este campo. 

A pesar de todo esto, el modelo racional de la ley catalana se observa con nitidez. La Ley de cambio climático que aprobó el Parlament, adopta las bases derivadas de la legislación comunitaria europea y configura los elementos esenciales para la regulación de este instrumento en el ámbito territorial de Cataluña. 

La Ley persigue, básicamente, cinco finalidades: 

1. Conseguir que Cataluña reduzca tanto las emisiones de gases de efecto invernadero (GEH) y favorecer la transición hacia una economía baja en carbono. 
2. Reforzar y ampliar las estrategias y los planes que se han elaborado durante los últimos años. 
3. Promover y garantizar la coordinación de todas las administraciones públicas catalanas, y fomentar la participación de la ciudadanía, de los agentes sociales y de los agentes económicos. 
4. Convertirse en un país puntero en la investigación y aplicación de nuevas tecnologías, y reducir la dependencia energética de Cataluña de recursos energéticos externos. 
5. Hacer visible el papel de Cataluña en el mundo, tanto en los proyectos de cooperación como en la participación en los foros globales de debate sobre el cambio climático.

Las actuales políticas climáticas se plasman en estrategias, planes, pero son declaraciones de intenciones; una ley, en cambio, tiene un carácter jurídico vinculante. En este sentido, uno de los temas más interesantes que incorpora la Ley catalana es pasar de metas y objetivos a presupuestos de carbono (también los nuevos impuestos y el eco-etiquetaje). 

La ley catalana establece límites estrictos para los periodos 2021-2025 y 2026-2030 (aprobados antes de 31 diciembre 2020), 2031-2035 (aprobado antes de 31 diciembre 2023), 2036-2040, 2041-2045 y 2046-2050 (aprobados con una década de anticipación). Estos presupuestos de carbono dibujan una hoja de ruta, no un horizonte lejano (2030 0 2050), sino una escalera descendente de reducción de las emisiones de GEI. A destacar: 

• 40% menos emisiones en el 2030: La Ley establece unos hitos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEH). El objetivo de reducción es del 40% respecto del año base para el 2030, del 65% para el 2040 y del 100% para el 2050. 
• Los presupuestos de carbono: El Parlamento aprobará la cantidad total de emisiones permitidas para el conjunto del país, y tendrá que indicar qué parte corresponde en los sectores cubiertos por la Directiva del mercado de emisiones y cuál a los conocidos como sectores difusos, no llenados por este sistema. Los presupuestos se establecerán para periodos de cinco años y se aprobarán con una antelación de diez. 
• Huella de carbono: El Gobierno tendrá que establecer las bases para un sistema de evaluación de la huella de carbono de los materiales para la construcción y los productos industriales finales. De esta manera, los consumidores podrán decidir su adquisición conociendo las emisiones asociadas a su producción y a su transporte. 
• El Fondo Climático: La Ley crea un fondo de carácter público, el Fondo Climático, que servirá, entre otros, para impulsar el fomento de las renovables; descentralizar redes y fomentar el autoconsumo eléctrico, etc. 
• Fiscalidad ambiental: Establece que las administraciones públicas tienen que grabar las actuaciones que hacen aumentar la vulnerabilidad o incrementan las emisiones de gases de efecto invernadero (GEH) y tienen que incentivar fiscalmente las actuaciones que favorecen la adaptación al cambio climático o la reducción de emisiones. Se grabarán las emisiones portuarias de grandes barcos. 
• Acceso a recursos básicos: La Ley incluye la garantía de acceso a los recursos básicos de energía y agua. La vulnerabilidad de una población hacia los impactos del cambio climático, especialmente a los llamados fenómenos extremos, como las olas de calor, las de frío o las sequías, está en gran parte determinada por su capacidad a acceder a estos dos recursos básicos. 
• Organización: La norma especifica que el Departamento de Territorio y Sostenibilidad tiene las competencias y las responsabilidades en la planificación y ejecución de las políticas climáticas de Cataluña. 

A pesar de estos avances, siempre hay quien entiende que hay que ir “más allá”. De hecho, a pesar de la naturaleza innovadora del “presupuesto de carbono”, todavía hay grupos influyentes que lo consideran “insuficiente”. Hablamos de que la ley catalana no contempla distribuir un porcentaje del presupuesto de carbono entre los particulares. 

Esta especie de “pluspetición” de los que quieren ir más allá pone el énfasis en el potencial de una Ley del Clima para modificar patrones de comportamiento de consumidores, e incentivar, sin medidas coactivas, productos y servicios bajos en carbono. 

Aquí entra el dilema entre tasas de carbono o carbón personal. Incrementar los impuestos ecológicos puede resultar, superados unos niveles que no tenemos aquí, regresivo; el carbón personal para quien está por debajo de la media sería progresivo. 

En cualquier caso, el hecho de que siempre se pueda hacer “más” por el medio ambiente, no puede eclipsar otro hecho: es una de las leyes más avanzadas de Europa o del mundo, y su aprobación goza de un grado de consenso indiscutible en el Parlament. 

En cuarto lugar, sobre la evaluación de las políticas públicas: 

Este debate se suele hacer sin datos razonablemente objetivos: sólo algunos países obligan a revisiones periódicas de las políticas sectoriales como condición para renovarlas y asignarles el financiamiento correspondiente. 

Para conseguir una evaluación válida se utilizan técnicas cualitativas y cuantitativas con la finalidad de detectar si los objetivos fijados se han alcanzado –el grado de eficacia conseguida–, si se ha hecho un uso razonable de los recursos –el grado de eficiencia– y si hemos obtenido la aceptación de los afectados –el grado de legitimidad conseguida-. 

Los indicadores para valorar el resultado de una política combinan: 

• La medición del output (acciones desarrolladas): La cuantificación del output, es más frecuente y constituye la finalidad de las estadísticas que confeccionan las mismas administraciones. 
• La medición del outcome (impacto de estas acciones): La cuantificación del outcome es necesario para apreciar las consecuencias efectivas de una política pública. 

En cuanto a los mecanismos de evaluación de la ley de cambio climático entendemos que, efectivamente, la ley establece indicadores en los que basar la evaluación: lo que hay que medir y las referencias que tenemos para hacerlo. Así, la política de lucha contra el cambio climático que establece la LCC asimila muy bien los contenidos que en materia de evaluación recogen politólogos como Vallés y Martí. 

La LCC establece mecanismos que proveen información objetiva y evaluable sobre todos los aspectos relacionados con el cambio climático, su evolución temporal y sus impactos. 

La ley define el concepto de “indicador de cambio climático” como: “expresión de la evolución de una variable relacionada con la evaluación de las políticas de cambio climático, como las emisiones de gases de efecto invernadero en Cataluña, el balance energético de Cataluña, el número de viajes hechos en Cataluña y el modo de transporte, los datos sobre la disponibilidad de agua o el estrés hídrico de Cataluña.” 

El art. 8 LCC habla, concretamente, de un inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 en Cataluña. Aquí se recogerán las emisiones que pueden incidir en la salud de las personas, en la degradación de materiales, en los seres vivos y en los ecosistemas (inventario de GEI). Este inventario se actualizará anualmente y estará disponible en la web de la Generalitat. Además, el mismo departamento elaborará con una periodicidad de cinco años la huella de carbono teniendo en cuenta los inventarios y las importaciones y exportaciones.

La lista de contaminantes incluidos en el Inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña, es: 

“a) Acidificadores, precursores de ozono y gases de efecto invernadero: SOx : Óxidos de azufre (SO2 y SO3). NOx : Óxidos de nitrógeno (NO y NO2). COVNM: Compuestos orgánicos volátiles no metánicos (se excluyen los clorofluorocarburos). CH4: Metano. CO: Monóxido de carbono. CO2: Dióxido de carbono. N2O: Óxido nitroso. NH3: Amoníaco. SF6: Hexafluoruro de azufre. HFC: Hidrofluorocarburos. PFC: Perfluorocarburos.b) Metales pesados: Arsénico (As), cadmio (Cd), cromo (Cr), cobre (Cu), mercurio (Hg), níquel (Ni), plomo (Pb), selenio (Se), zinc (Zn) y sus compuestos sólidos y gaseosos. c) Partículas: PM2,5: Partículas de diámetro aerodinámico inferior a 2,5 micras. PM10: Partículas de diámetro aerodinámico inferior a 10 micras. PST: Partículas en suspensión totales. d) Contaminantes orgánicos persistentes (COP): HCH: Hexaclorociclohexano. PCP: Pentaclorofenol. HCB: Hexaclorobenceno. TCM: Tetraclorometano. TRI: Tricloroetileno. PER: Percloroetileno. TCB: Triclorobenceno. TCE: Tricloroetano. DIOX: Dioxinas y furanos. HAP: Hidrocarburos aromátic.” 

La LCC señala a este respecto, por ejemplo, en materia de adaptación al cambio climático, que será el Servicio Meteorológico de Cataluña (SMC) el responsable de elaborar, revisar y comparar según varios escenarios las proyecciones climáticas. Estas proyecciones son la base de la información para las distintas políticas sectoriales. En definitiva, el SMC proporciona información periódica sobre: 

1. El estado del clima en Cataluña, que incluye la evaluación de la evolución del clima pasado. 
2. Las proyecciones climáticas y los cambios esperables en las variables meteorológicas de temperatura, precipitación, humedad relativa y velocidad del viento, entre otras. 
3. El análisis técnico comparativo respecto a los resultados de proyecciones anteriores, tanto con respecto a los valores observados como a los proyectados. 

También, la LCC señala a quién corresponde la responsabilidad de evaluar. En este sentido, su art. 29.1.e) establece que los departamentos de la Generalitat y sus organismos dependientes deben elaborar y hacer público un informe sobre el grado de consecución de los objetivos y de las medidas correctoras que se propongan en caso de desviación. 

Este informe debe tener una periodicidad anual y el contenido mínimo especificado en el anexo II de la Ley. A saber: 

“a) Inventario de emisiones de gases de efecto invernadero. 

b) Medidas de ahorro y eficiencia energéticos y en el uso del agua en edificios. 

c) Medidas de reducción de la generación de residuos y de mejora de la gestión de residuos. 

d) Grado de eficiencia energética de los edificios y las instalaciones. 

e) Medidas de implantación de energías renovables. 

f) Medidas de fomento del transporte colectivo. 

g) Medidas para la introducción de vehículos con bajas emisiones de dióxido de carbono. 

h) Actuaciones en materia de ambientalización de la contratación pública, con especial incidencia en los grupos de productos definidos como prioritarios por la Unión Europea y en los que establecen las guías de ambientalización de la Generalidad.” 

Además, podemos destacar a efectos de determinar los responsables de la evaluación del impacto de las acciones desarrolladas, los siguientes órganos: 

1. La Comisión Interdepartamental del Cambio Climático: coordina la planificación de las políticas climáticas de los distintos departamentos y hace el seguimiento de su realización. 
2. La Mesa Social del Cambio Climático: que canaliza la participación, la información y la consulta a las entidades y organizaciones más representativas del tejido social, económico y ambiental. Formula propuestas de actualización y revisión de la planificación. 
3. El Comité de Expertos sobre el Cambio Climático: actúa con total independencia de funcionamiento en el desarrollo de sus funciones. El Comité presenta al Govern y al Parlament las propuestas de los presupuestos de carbono para los diferentes períodos temporales y realiza su seguimiento y evaluación. 

En quinto lugar, sobre los modelos de relación entre los actores:

Destacamos tres esquemas de relación: 

1. Esquema lineal y simple del proceso. Por orden de aparición en escena, los actores que intervienen serían los grupos de interés y los partidos, las instituciones representativas –básicamente, el parlamento– y, finalmente, los gobiernos y las administraciones, encargados de su implantación. 
2. Esquema de tres actores colectivos (triángulo de hierro) que controlan la producción de políticas, aislados a menudo de los intereses sociales generales. Estos tres actores son, respectivamente, el grupo o grupos de interés más directamente afectados por la problemática, los representantes parlamentarios vinculados con el asunto y, por último, los miembros directivos de la burocracia que lo siguen de más cerca y lo conocen más. 
3. Esquema de red o trama. Las diferencias con los modelos anteriores son dos: un número más amplio de actores y la existencia de relaciones multilaterales entre éstos. 

El modelo de interrelación de la ley catalana de cambio climático sigue el esquema red. Todo apunta a que en la consecución de esta LCC, e incluso en su posterior desarrollo, inevitablemente la forma de relacionarse sigue un patrón de red. 

A nadie se le escapa que aquí no sólo intervienen grupos de interés del tejido social y partidos políticos sino también grupos influyentes del tejido económico en el que intervienen petroleras, constructoras, industrias de diverso tipo, e incluso –como se ha demostrado tras el mantenimiento de la suspensión por el TC de la eficacia jurídica del art. relativo a la prohibición de conceder permisos de exploración por fracking- la participación de otras administraciones. 

El carácter transversal del medio ambiente y de la lucha contra el cambio climático hacen que la relación haya sido y sea en forma de trama. 

En sexto lugar, sobre los policy styles: 

En sociedades complejas –condicionadas por las exigencias de una economía global–, el margen de maniobra disponible para optar por una política en lugar de por otra sería muy reducido. 

Además, algunas investigaciones comparadas han puesto de manifiesto que existen diferencias significativas en las políticas en función del partido o el gobierno que las diseña. 

No depende únicamente de la posición doctrinal y de los programas de los partidos, sino que también depende de su fuerza electoral, de su capacidad de aliarse con otros grupos de interés (como los sindicatos), del sistema administrativo, etc. 

También se ha puesto de manifiesto la existencia de estilos en la elaboración y aplicación de las políticas públicas. Se ha concluido la existencia de 4 tipos de estilos de políticas: 

1. anticipativo-consensuado 
2. reactivo-consensuado 
3. anticipativo-impositivo 
4. reactivo-impositivo 

La policy style de la ley catalana de cambio climático responde a los siguientes criterios: 

El hecho de que esta LCC fuera aprobada con gran aceptación (124 votos a favor y 11 abstenciones) pone de manifiesto el absoluto y rotundo carácter consensuado en sede parlamentaria. 

Hay que recordar que el amplio espectro ideológico del Parlament otorga a la cuestión de la lucha contra el cambio climático un carácter prioritario en las diferentes políticas sectoriales de Cataluña, lo cual convierte a la LCC en una norma muy avanzada desde el punto de vista de la “policy”. 

Se puede observar en la ley una serie de características que la hacen, objetivamente, una de las más avanzadas de Europa y del mundo. Las negociaciones entre partidos muy separados entre sí en el eje izquierda-derecha han dado como resultado figuras muy innovadoras como el “presupuesto de carbono”. Además, que la LCC no fuera sólo cosa de políticos y asesores, sino que hubiera gran participación de la sociedad civil, representada en mayor parte por organizaciones ecologistas, la corona como una ley a imitar –al menos- en el resto del Estado. 

En Cataluña, los partidos de ambos lados del escenario ideológico han sido capaces de reaccionar y al mismo tiempo anticiparse. Es decir, reaccionar ante el progresivo y alarmante calentamiento del planeta mediante la aprobación de medidas para la mitigación del cambio climático (Cap. II de la LCC) y anticiparse con un marco legal donde se crean los instrumentos necesarios para adaptarse al cambio climático (Cap. III de la LCC). 

Por todo ello, parecería razonable situar esta LCC en un estilo reactivo y al mismo tiempo anticipativo, que en ambos casos es un estilo consensuado.